高房价下政府调控路径：向外扩张还是向上发展？

统计数据显示，自2016年四季度以来，全国超55个城市已发布各种相关房地产调控政策累计超160次，包括限购、限贷、限价、限售、限商，中国楼市进入“五限时代”。

更有甚者，近期保定一幅最新挂牌的住宅土地在出让条件中规定，购房人在取得不动产权证之日起10年内不得买卖。其后，珠海市国土资源局“跟风”，其共挂牌出让15幅地块，其中3幅住宅地块给出“10年限售”的规定。

政策层层加码，楼市降温。统计数据显示，自今年3月份以来，北京二手房市场成交量连续下滑，部分区域二手房有较大幅度降价。

而另一面，据国家统计局数据显示，今年1-4月份，全国房地产开发投资27732亿元，同比名义增长9.3%，增速比1-3月份提高0.2个百分点；易居房地产研究院发布的报告显示，4月中国50个监控城市土地成交均价为6450元/平方米，环比增长28%，同比增长54%，创下了2010年以来的最高水平。

下游趋冷，上游亦热，楼市呈现出复杂的两面性。

事实上，在选择通过行政手段强制按下持续走高的房价的同时，地方政府在城市空间拓展、土地供应、土地价格、政府调控等方面 ，都有失衡之虞。而如何寻求控地与供地的平衡，如何在土地、金融、财税、投资、法制五个方面采取长效的机制，形成制度化的安排，系统地做好房地产调控，地方政府理应更具作为。

这是一个类似向左还是向右的选择，带给地方政府的也或将是截然不同的结果。

城市房价走高的政经逻辑

对国内大量城市相关数据进行合作研究分析后，北京大学光华管理学院教授周黎安等人发现，1990年至2010年20年间，城市人口增长越快的城市，容积率越低，即新建楼房的总楼层越少。

北京和上海是其中典型，容积率在1-2之间，这与我们对国外繁华城市高楼林立的印象相悖。周黎安说，跟纽约、东京这些国际大都市相比，北京、上海不仅建成面积小，楼也偏矮。

同时他发现，发展越快的城市，越倾向于朝城市外围发展。比如北京，从二环，到六环外，不断扩张。

周黎安总结称，城市人口增长快的一二线城市，容积率反而偏低。这些城市新增人口多，住房刚需不断增加，但土地供给在收紧，新建楼房又偏低，供需缺口就越来越大。这就是一二线城市房价在各种“泡沫论”的预测下不断走高的原因。从这个方面看，房地产市场的“供给侧”改革极为重要。

那么，为何增长越快的城市，更倾向于朝外发展，而不是朝上发展？

周黎安研究发现，这背后有着政治经济学的故事：地方官员不仅要推动城镇化的发展，同时也关心 城市的GDP和财税增长，后者是决定官员晋升的重要指标。在GDP和财税增长指标上，不同地方政府之间是竞争关系，而地方主政官员的战略选择，会决定城市扩张的空间特征。

城市用地指标是地方政府从住建部、国土资源部一级级争取下来的。周黎安说，当城市官员想发展城市时，面临“向上发展”和“向外扩张”两个选项：前者不用增加用地指标，但要对旧城进行改造，拆迁成本较高，而且在老城区建高楼可以发展金融业、服务业、高科技产业，但不可能大力发展制造业，对GDP和财税的推动力相对有限；后者需要向上级争取更多指标，要花很多的努力与上级政府谈判，但便于推动工业化和土地财政。最后呈现的结果是，发展越快的城市，越倾向于向外扩张，而不是集约使用稀缺的土地。

周黎安等人收集了省会城市、副省级城市、地级市的官员晋升数据，构造了地方官员晋升强度的指数，对上述故事提供了一定数据支持。他们研究发现，一个城市的主政官员从高激励官员换成低激励官员后，地块离城市CBD的平均距离更近，总体容积率也更高；另外一个城市的主政官员从低激励官员换成高激励官员后，城市向外扩张的强度也是由低到高的。

他们进一步分析发现，年轻官员更倾向于城市“向外扩张”，而年长官员更倾向于“向上发展”。年轻官员更关心晋升，更希望在GDP和财税指标上脱颖而出，有更大动力向上级争取用地指标。年长官员这方面的意愿要弱一点，也更可能选择“向上发展”。

周黎安认为，过去看到中国城市的空间扩张，背后有很多因素在起作用，这里体现的是官员的作用。他们的竞争激励塑造了他们对城市空间扩张不同的选择，使得中国的城市化、工业化与经济发展并行。因此，中国的大城市在有限的建成区面积中既有容积率偏低的住宅，又有占地广阔的工业区，相比纽约、东京，北京和上海不仅建成区面积狭小，而且工业园还占据了相当大的面积，这是中国城市发展独特的空间特征。